El maná de la financiación autonómica

El sistema de financiación autonómico es la fuente que tienen las comunidades autónomas del Estado español para ingresar dinero para pagar los servicios públicos. El modelo actual es considerado injusto por la mayoría de los gobiernos autonómicos porque el grifo gotea y el agua que brota es escaso y mal distribuido. El pacto entre el Partido Socialista de Catalunya y ERC sobre una “financiación singular” ha puesto de nuevo sobre la mesa el eterno debate sobre si hay vida fuera del régimen común de financiación, como es el caso de la Comunidad Autonómica Vasca y la Comunidad Foral de Nafarroa y al que, con sus matices, quiere sumarse de manera singular el independentismo catalán. 

La financiación singular para Catalunya, que muchos ven similar al Concierto vasco o el Convenio navarro, lleva sonando en la política española desde que Artur Mas ganó las elecciones autonómicas de 2010 con su Pacto Fiscal, pero sigue sin concretarse, como demuestra la última reunión del Gobierno central con la Generalitat.

Ambos ejecutivos pactaron el pasado lunes la estructura del nuevo modelo de financiación singular para Catalunya, que prevé que la Administración catalana recaude todos los impuestos y transfiera una parte al Estado, un esquema generalizable a otras comunidades cuyos plazos y cifras aún no se han definido.

Esa falta de definición fue precisamente lo que quiso evitar, unos días antes del encuentro, el presidente de ERC, Oriol Junqueras, líder de la formación independentista de la que dependen para seguir en el poder tanto los socialistas catalanes de Salvador Illa como el Gobierno de Pedro Sánchez. Por eso instó al PSOE a concretar el modelo de financiación singular de Cataluña.

El acuerdo alcanzado entre el Gobierno español y la Generalitat de Catalunya sienta en teoría las bases para que en la reforma del sistema de financiación se tengan en cuenta las necesidades y singularidades de Catalunya, al igual que las del resto de las comunidades autónomas. El pacto es impreciso, contiene pocas concreciones –no hay ni una cifra ni tampoco fechas–es generalizable a otras autonomías y da un amplio margen para las interpretaciones. Se confiesa singular, pero, al mismo tiempo, es “federal y generalizable”.

Agencia Tributaria catalana

El texto del acuerdo sobre la financiación singular de Catalunya en el marco de la reforma del sistema de financiación plantea avanzar en un nuevo modelo que, de forma gradual, otorgue más capacidad normativa a la Generalitat y más competencias de recaudación, gestión e inspección a la Agencia Tributaria de Catalunya.

El Gobierno español activará los cambios legislativos necesarios y hará extensible el nuevo sistema de financiación a otras comunidades autónomas, que deberán ser refrendados por el Congreso. Entre tanto, buscarán la manera de reforzar la Agencia Tributaria Catalana, para que pueda digerir el aumento de tareas derivadas del nuevo modelo. 

Los cambios propuestos se inspiran, aunque no lo confiesan, en el Cupo vasco o el Convenio navarro, comunidades que recaudan los impuestos y luego entregan un porcentaje al Estado, y no al revés como con el actual sistema de financiación autonómica.

El acuerdo solo ha contentado al president socialista Salvador Illa y al Gobierno español, pero ha levantado recelos en ERC que ya ha anunciado que su grupo del Congreso de los Diputados presentará una proposición de reforma legislativa para asegurar que Catalunya pueda cobrar y gestionar todo el IRPF, su primer objetivo, y “también en el futuro, el resto del sistema impositivo”. 

Junts no ve ninguna singularidad y anuncia que no lo apoyará y está por ver qué harán PNV y EH Bildu, que no sienten directamente interpelados por esta cuestión porque Euskadi tiene su propio sistema de financiación, el Concierto económico. Por su parte, el PP, que gobierna en la mayor parte de las comunidades, se desmarca al considerar que la iniciativa desguaza el Estado y aboga por revisar el sistema con todas ellas.

El debate está de nuevo abierto a la espera de lo que en su momento se apruebe en el Congreso de los Diputados. A día de hoy la iniciativa ha quedado en vía muerta porque a última hora el Gobierno español ha apartado al preámbulo el principio de ordinalidad, sacándolo del texto principal y dejándolo en un gesto simbólico sin virtualidad legal. 

El principio de ordinalidad, la gran aportación de los republicanos para luchar contra el déficit fiscal de Catalunya, se basa en garantizar que una región mantiene su posición en el ranking de generación de riqueza una vez se haya producido la redistribución territorial de los recursos.

Solidaridad

La financiación de las comunidades autónomas gira en torno al principio de solidaridad recogido en la Constitución española, que proclama que su objetivo es velar por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las comunidades autónomas.

En el Estado español conviven dos modelos de financiación autonómica. Por un lado, el régimen foral, que se aplica al Comunidad Autónoma Vasca y a la Comunidad Foral de Nafarroa (el Concierto económico vasco y el Convenio navarro), contempla los derechos históricos de los dos territorios forales, con capacidad para establecer y regular su régimen tributario. Recaudan directamente todos los impuestos (salvo los derechos de importación y gravámenes a la importación en los impuestos especiales y el IVA) y luego son sus gobiernos autónomos los que luego contribuyen a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas a través de una cantidad, el llamado Cupo vasco o la Aportación navarra.

Por otra parte, el régimen común regula el resto de comunidades españolas, también Catalunya. El Estado recauda los impuestos y los usa para financiar sus propias competencias y complementar los gastos de las comunidades autonómicas más pobres. 

El Estado se queda todo el Impuesto de Sociedades, el que pagan las empresas, y tiene cedidos a las autonomías el 50% del IRPF y del IVA, el 58% de los impuestos especiales y el 100% de los demás (matriculación, patrimonio, sucesiones…). Todo ese dinero se reparte por un criterio, no de población real, sino por población ajustada, atendiendo a varios indicadores. El gran problema ha sido siempre cómo se gasta o se reparten esos fondos.

La Constitución otorga a las autonomías competencias para que asuman las políticas de vivienda o la provisión de servicios públicos como la educación o la sanidad, pero los ingresos para sufragarlos los recauda la Agencia Tributaria Estatal a través de sus impuestos. Las comunidades recogen el 100% de los ingresos que proceden de los impuestos propios, principalmente las que afectan al patrimonio, las transmisiones patrimoniales, las sucesiones y donaciones, y el juego.

Reciben también algunos impuestos compartidos con el Estado, en los que cede solo parte de los ingresos, como son el IRPF (una tercera parte se transfiere a los gobiernos autonómicos), el IVA (35%) y los impuestos especiales.

Impuestos catalanes

Con el vigente sistema de financiación hay tres comunidades a los que les toca abrir el grifo, mientras el resto recibe el maná del fondo común, la tierra prometida que les permite salvar sus cuentas. Madrid paga 6.300 millones de euros, Catalunya 2.200 millones y Baleares, 300 millones.

Los impuestos catalanes suponen el 19,3% del total del Estado español, con datos de 2022. Ese año, el Estado recaudó 255.463 millones de euros, de los que 49.434 provenían de Catalunya. La magnitud de estos números y, aunque prefieren hacer sordina, la referencia del Concierto económico vasco y el Convenio navarro, explican el deseo del independentismo catalán de ser “singularmente” distintos fiscalmente. 

El principio de ordinalidad como vía para la redistribución

Entre los variados problemas que acucian al Estado de las autonomías uno de los más vitales es de la financiación autonómica. En el modelo actual conocido como régimen común –en el que no se incluye a la CAV y a Nafarroa porque tienen su régimen foral– las comunidades reciben del Estado el 50% de lo recaudado por el Impuesto sobre la Renta y del IVA, casi un 60% de los impuestos especiales como el alcohol, el tabaco o los hidrocarburos, y el 100% de otros impuestos menores. 

Los ingresos derivados de esos impuestos sirven a la Administración estatal para sufragar los servicios públicos y otros gastos y para nutrir fondos de compensación interterritorial que garantizan el principio de solidaridad y la cohesión social.

El reparto de los fondos de compensación provoca algunos desequilibrios que reabren polémicas entre los partidos políticos y entre las comunidades autónomas, sobre todo en aquellas en las que se recauda fiscalmente más por habitante que la media y, paradójicamente, recibe del Estado menos recursos por habitante que la media. Así ocurre con Catalunya, en los puestos de cabeza de los más pagadores en impuestos, pero en los puestos traseros de las comunidades a la hora de recibir recursos o financiación estatal. 

En el pacto sobre financiación autonómica con el PSC de Salvador Illa, ERC ha incluido el principio de ordinalidad que garantiza que las comunidades que más aportan al conjunto del sistema no recibirán menos que las autonomías que más reciben.

Expertos como el catedrático Oriol Amat, de la Universidad Pompeu Fabra, sostienen que ha de existir un fondo solidaridad para posibilitar que la regiones puedan prestar adecuadamente los servicios públicos fundamentales a sus ciudadanos. “El problema puede surgir cuando una solidaridad excesiva y subjetivamente decidida deja más pobres a los ciudadanos de aquellas comunidades que más contribuyen, porque esta situación dificulta el crecimiento de las regiones más dinámicas y origina que estas acaben recibiendo menos inversión y menos servicios públicos”.